ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ И
РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ИПОТЕКИ И ИПОТЕЧНОГО КРЕДИТОВАНИЯ
1.3. Развитие законодательства об ипотеке и ипотечном
кредитовании в современной России
Основными актами, регулирующими вопросы ипотеки, являются
в на-стоящее время Гражданский кодекс Российской Федерации (прежде всего гл.
23 Кодекса), Закон РФ «О залоге» от 29 мая 1992 г. N. 2872-1 , Федеральный
закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 20 июля 1998 г. N. 102-ФЗ , Фе-деральный
закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имуще-ство и сделок с
ним» от 21 июля 1997 г. N. 122-ФЗ , Кодекс торгового морепла-вания РФ (в
основном глава XXII Кодекса) и другие. Активное нормотворче-ство ведется и на
уровне субъектов РФ, при этом принимаемые там норматив-ные акты зачастую
противоречат федеральному законодательству (например, в Московской области).
Гражданский кодекс РФ рассматривает ипотеку как залог недвижимости
(п.2 ст.334 ГК). Предметом ипотеки по российскому праву может быть любое
недвижимое имущество, к которому относятся земельные участки, участки недр,
обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты,
перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению не-возможно, в
том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым
вещам относятся также подлежащие государственной регистра-ции воздушные и
морские суда, суда внутреннего водного плавания, космиче-ские объекты.
Нормы об ипотеке присутствуют в актах международного
права: напри-мер, в Международной Конвенции о морских залогах и ипотеках,
которая была заключена в Женеве 06 мая 1993 года (в данной Конвенции
участвует и Рос-сия). В целом, касаясь вкратце правового регулирования
ипотеки за рубежом, необходимо отметить главное: если в нашем
законодательстве залог (ипотека) рассматривается как институт
обязательственного права, то в большинстве за-рубежных правовых систем
(например, во Франции) залог признается разно-видностью вещных прав. Это
влечет важные правовые последствия: например, за рубежом (во многих странах)
при банкротстве должника по обязательству, обеспеченному залогом, имущество,
служащее предметом залога, в конкурсную массу не включается и удовлетворение
требований кредитора происходит в обычном порядке (то есть вне конкурсного
производства). Это принципиально отличается от конкурсного производства по
законодательству РФ, которое пре-дусматривает включение заложенного имущества
в конкурсную массу имуще-ства должника.
Следует отметить, что залоговые отношения в отличие от
многих других видов имущественных правоотношений не были предметом
полноценного об-стоятельного регулирования подзаконными актами. Лишь в 1996
году был из-дан Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию
ипотечного кредитования» . Но по объективным причинам он не стал правовой
базой для развития ипотечного кредитования в России. Не способствовало в
полной мере развитию ипотеки и Постановление Правительства РФ от 26 августа
1996 г. № 1010 «Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию» , направленно-го
на реализацию федеральной целевой программы «Свой дом» и на привлече-ние
внебюджетных финансовых средств для предоставления населению долго-срочных
ипотечных кредитов на улучшение жилищных условий.
Только 20 июля 1998 года в действие вступил Федеральный
закон «Об ипотеке (залоге недвижимости), который действительно был направлен
на уре-гулирование рассматриваемых правоотношений. Здесь законодатель подчерк-нул
сущность ипотеки как разновидности залога. Подтвердил Закон об ипотеке и то,
что ипотека может возникать как в силу договора, так и на основании фе-дерального
закона. При этом он расширил перечень случаев, когда ипотека воз-никает в
силу закона (ст.77).
В дальнейшем была принята «Концепция развития системы
ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации», одобренная Постановле-нием
Правительства РФ «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного
кредитования в Российской Федерации» от 11.01.2000 г.
Концепция развития системы ипотечного жилищного
кредитования в Российской Федерации объявила формирование системы ипотечного жилищно-го
кредитования одним из приоритетных направлений государственной жи-лищной
политики. Среди участников программы ипотечного кредитования на-селения особо
выделены операторы вторичного рынка ипотечных кредитов (агентства по
ипотечному кредитованию), основной целью деятельности кото-рых продолжает
оставаться рефинансирование кредитных организаций, предос-тавивших средства
на приобретение гражданами жилья.
Следующим шагом в становлении системы стала разработка и
принятие ряда нормативно-правовых актов. Нормативно-правовые акты,
оказывающие существенное влияние на становление и развитие института,
относятся к раз-личным отраслям законодательства. Это и классические
гражданско-правовые нормы об обеспечении исполнения обязательства (Закон «Об
ипотеке (залоге недвижимости)»), и нормы, регулирующие рынок ценных бумаг
(Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» , Закон «Об ипотечных ценных
бумагах» ), и административные нормы Закона «Об инвестировании средств для финансиро-вания
накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» , и нормы,
регулирующие банковскую деятельность. Таким образом, понимая ин-ститут
ипотечного кредитования в широком смысле, можно сказать, что базой для этого
института является совокупность нормативно-правовых актов, кото-рые на
практике принимаются поэтапно.
В идеале система нормативно-правовых актов, регулирующих
институт ипотечного кредитования, должна сделать прозрачной достаточно
сложную схему финансовых потоков, возникающих в процессе ипотечного кредитова-ния.
На первом этапе были приняты поправки в Федеральный Закон
«Об ипо-теке (залоге недвижимости)». В рамках реформы пенсионной системы был
принят уже упоминавшийся Федеральный закон «Об инвестировании средств для
финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Фе-дерации»,
позволяющий инвестировать средства в ипотечные ценные бумаги. 25 августа 2000
г. Правительство РФ Постановлением № 628 утвердило «Пра-вила предоставления
государственных гарантий Российской Федерации по за-имствованиям открытого
акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию». Далее
состоялись поправки в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный
закон «О рынке ценных бумаг», уста-навливающие особенности эмиссии облигаций,
обеспеченных залогом имуще-ства.
Утвержденные недавно Советом Федерации поправки в закон «О
рынке ценных бумаг» направлены на совершенствование регулирования эмиссии и
обращения облигаций с обеспечением. Закон создает правовую основу для вы-пуска
облигаций, возврат средств по которым обеспечивается одним из спосо-бов,
предусмотренных Гражданским кодексом РФ (залогом, поручительством, банковской
гарантией и др.), причем в отношении облигаций, обеспеченных за-логом
имущества. В качестве обеспечения может выступать залог недвижимого имущества
или ценных бумаг. Необходимо отметить, что под ценными бумага-ми в первую
очередь понимаются закладные.
Принятый в 2001 году Земельный кодекс установил рыночные принци-пы
в отношениях, связанных с предоставлением земельных участков, в том числе и
для жилищного строительства. При принятии второй части Налогового кодекса
предусмотрены налоговые льготы как для физических лиц, приобре-тающих жилье с
использованием средств ипотечного кредита, так и для граж-дан, продающих свое
жилье.
В целом действующее законодательство уже позволяет
выдавать и рефи-нансировать ипотечные кредиты. Так, комиссия Государственной
Думы по раз-витию ипотечного кредитования 24 июня 2002 года провела
Парламентские слушания «Законодательное обеспечение развития ипотечного
кредитования в России». Участники слушаний отметили, что в Российской Федерации
в общем созданы правовые и организационные основы долгосрочного ипотечного жи-лищного
кредитования.
Однако участники слушаний признали, что существуют и
серьезные фак-торы, сдерживающие развитие ипотечного кредитования. Главный из
них – от-сутствие на финансовом рынке дешевых и долгосрочных ресурсов,
которые могли бы быть направлены на ипотечное кредитование. Вторая проблема,
по сути, производная от первой – слишком большие процентные ставки. Основные
операторы ипотечного рынка, такие как «Агентство по ипотечному жилищному
кредитованию» и «Дельта-кредит» признают, что десятилетний кредит при ставке
15% в валюте либо 18% в рублях доступен лишь весьма ограниченному кругу
заемщиков. Третья причина недоверия к российской ипотеке – зачастую
непрозрачные для банка-кредитора источники дохода физических лиц-заемщиков.
Основным и, как правило, единственным источником дохода физи-ческого лица
является получаемая им заработная плата. Однако в настоящее время отчисления
на фонд заработной платы составляют в сумме 46% от суммы оплаты, что
вынуждает большинство работодателей занижать размер зарплаты. В итоге большая
часть дохода остается теневой.
На сегодняшний день коммерческие банки не принимают активного
уча-стия в долгосрочном ИЖК. Немногие коммерческие банки имеют у себя собст-венные
программы долгосрочного ИЖК граждан и выделили на это значитель-ные денежные
ресурсы (Сберегательный банк России, Коммерческий банк Дельта-Кредит и ряд
других). Однако к середине 2004 года сложилась устойчи-вая тенденция к
расширению банковских продуктов в сфере жилищного креди-тования.
Для успешного развития ипотечного жилищного кредитования
(ИЖК) населения коммерческими банками представляется целесообразным выделение
ипотечного кредитования в отдельно регулируемый вид банковской деятельно-сти.
Целесообразность данного шага обусловлена, во-первых, долгосрочным характером
ИЖК, во-вторых, необходимостью формирования ликвидного рын-ка ипотечных
ценных бумаг как механизма, позволяющего коммерческим бан-кам,
предоставляющим ипотечные кредиты, эффективно «продавать» такие кредиты в
формате ипотечных ценных бумаг.
Действующая в настоящее время система нормативного
регулирования банковской деятельности со стороны Центрального банка не
создает коммерче-ским банкам стимула к долгосрочному ИЖК граждан. Более того,
коммерче-ским банкам менее выгодно заниматься долгосрочным ИЖК по сравнению с
другими банковскими операциями.
Вместе с тем, совершенствование нормативно-правовой базы
идет пол-ным ходом. Законопроекты, находящиеся на различных стадиях
рассмотрения в Государственной Думе РФ, составляют второй этап реформы. В первую
оче-редь, это Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах», ссылки на
предмет регулирования которого имеются в ФЗ «Об инвестировании средств для
финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Фе-дерации».
По мнению ряда депутатов Государственной Думы, Закон «Об ипотечных
ценных бумагах» предполагает внесение изменений в Федеральный закон «О банках
и банковской деятельности» в части создания и особенностей регулиро-вания
деятельности специализированных ипотечных кредитных организаций.
Соответствующий законопроект внесен в Государственную Думу в октябре этого
года.
Проект Федерального закона «О строительных сберегательных
кассах», также входящего в систему ипотечного кредитования, прошел первое
чтение.
Принята поправка в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимо-сти)»,
разрешающая ипотеку определенной части земель из категории земель
сельскохозяйственного назначения, не относящихся к государственной собст-венности.
Поправка позволит фермерам пользоваться возможностями ипотеч-ного
кредитования в полной мере.
На рассмотрение Государственной думы внесен проект
Федерального за-кона «О защите прав и законных интересов граждан,
вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья». В
проекте Федерального за-кона «О строительных сберегательных кассах»
разрабатывается и законода-тельная инициатива, посвященная альтернативной
модели кредитования при-обретения жилья – строительным сбережениям граждан.
Третьим этапом реформы будет разработка законодательных
актов, регу-лирующих отдельные вопросы, возникающие в процессе ипотечного кредито-вания.
Прежде всего - это рефинансирование выданных ипотечных кредитов. Закон «Об ипотечных
ценных бумагах» напрямую затрагивает лишь продукт рефинансирования -
ипотечные ценные бумаги. При этом транзакционная со-ставляющая процесса
рефинансирования остается вне фокуса. Компенсировать эту лакуну и должен
Федеральный закон «О секьюритизации активов». На ста-дии обсуждения находится
и проект Федерального закона «О рейтинговании».
Нормативно-правовой основой для развития ипотеки может
стать ско-рейшее завершение работы и принятие Жилищного кодекса РФ, который дол-жен
стать логическим итогом законотворческой деятельности, проведенной за годы
реформ.
Таким образом, система ипотечного кредитования является
одной из наи-более динамично развивающихся составляющих правовой реформы в
России. Вполне вероятно, что практическая реализация пакета
нормативно-правовых актов поможет решить жилищную проблему. На сегодняшний же
день, безус-ловно, можно констатировать возрастание потребности в грамотной юридиче-ской
консультации на многочисленных этапах системы ипотечного кредитова-ния.
Подводя итог главе 1, отметим следующее:
Форма залога за время его развития претерпевала
значительные измене-ния. Во всем мире тенденции возникновения и развития
института залога, в том числе ипотеки были фактически одинаковыми. Это было
вызвано развитием мировых правовой, экономической, социальных и иных систем,
столкновением содержащихся в законодательстве новаций с устоявшимися взглядами
и обы-чаями.
Экономические причины развитие гражданского
оборота, увеличение его объектов - земельных участков, жилых домов и другого
имущества, разви-тие торговли, товарообмен, операции по займу, кредитованию и
так далее. Все это требовало наличия необходимых правовых механизмов регулирующий
данные процессы. Интересы хозяйственной жизни диктовали новые условия,
требовали более гибкий подход. Правовым механизмом, стимулирующим должника к
надлежащему исполнению возложенных обязательств этой пра-вовой
защитой миру явился залог, в его самых разнообразных формах.
Социальные причины разделение общества на
сословия. Операции по кредитованию и займам в основном проводили лица,
принадлежащие к высшим сословиям, наиболее элитные и состоятельные.
Юридические экономический подъем вызвал
необходимость регулиро-вания сделок и залоговым операциям, подробной их
регламентации на право-вом уровне. Появились нормативные акты,
регламентирующие залоговые пра-воотношения, устанавливающие права и
обязанности должника и кредитора, залогодателя и залогодержателя, порядок
реализации заложенного имущества.
|
