Государственное и муниципальное управление
О государственном и муниципальном управлении рассказывает организатор олимпиады по этому направлению — Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.Государственное и муниципальное управление — это профессия, которая дает возможность участвовать в масштабных проектах и оказывать влияние на развитие страны. Будущим руководителям стоит задуматься, как им приобрести знания и навыки, необходимые для управления коммерческой или государственной структурой. Хорошее управленческое образование строится на балансе теории и практики для решения задач по инновационному развитию общества, на комплексе дисциплин и проектов для формирования управленческого знания, открытости всему новому и осознании своей ответственности за успешное будущее нашей страны.
Мир меняется, меняются требования граждан к государству, совершенствуется система государственного и муниципального управления. Вместе с этим растет потребность работодателей в профессиональных управленцах с лидерскими качествами. Они должны владеть новыми технологиями разработки и реализации качественных управленческих решений в новых цифровых реалиях. Такие специалисты смогут реализовать себя в политике, начав с муниципального уровня и продвигаясь на федеральный, для служения гражданам в качестве их представителей в органах государственной власти.
У них также есть возможность выбрать карьеру государственного или муниципального служащего:
- принимать участие в разработке значимых для страны нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения и ведение бизнеса в стране;
- оказывать гражданам государственные и муниципальные услуги, повышая их удовлетворенность от взаимодействия с государством;
- помогать государственным и муниципальным органам, обеспечивая их значимую для граждан деятельность;
- осуществлять контроль и надзор за деятельностью организаций с использованием современных аналитических инструментов.
Кроме того, выпускники этого направления имеют возможность проявить себя лидерами и профессиональными руководителями, работая в государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях, научных, образовательных, общественно-политических, некоммерческих и коммерческих организациях, а также в международных корпорациях.
yandex.ru
Государственное и муниципальное управление 2
Оглавление
1.Место государственного и муниципального управления в системе научных знаний.2
1)Определение управления.2
2)определение государственного и муниципального управления. 3
3)история развития государственного и муниципального управления.3
2. Основные принципы муниципального управления.3
1) Единоначалие и коллегиальность.3
2) Законность.3
3) Гласность.3
4) Государственная гарантия.3
5) Участие населения в процессе управления муниципальным образованием.3
6) Комплексность.3
7) Удовлетворение потребностей населения.3
8) Сочетание отраслевого и территориального управления.3
3.Методы.. 3
Заключение.3
Список использованной литературы.. 3
Управление – функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.
Управление служит интересам взаимодействия составляющих систему элементов. Управление – внутреннее качество целостной системы, элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах организации.
Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера.
Управление заключается в упорядочении системы, обеспечении ее функционирования в соответствии с закономерностями ее существования. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом.
Управление реально тогда, когда есть подчинение объекта субъекту управления. Управляющее воздействие – прерогатива субъекта управления.
Управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостную организацию со сложной структурой. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления.
Социальное управление – воздействие на общество в целом или на его отдельные звенья с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, их нормальное функционирование, развитие, успешное движение к заданной цели. Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Лишь управление организует людей для совместной деятельности в определенные коллективы.
Социальное управление имеет главной целью упорядочивающее воздействие на участников деятельности. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности (планирование, контроль и т. д.).
Объект воздействия социального управления – поведение участников совместной деятельности, их взаимоотношения (категории сознательно – волевого характера).
Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей – участников управленческих отношений. Воля управляющих приоритетна к воле управляемых. Отсюда властность социального управления – субъект формирует и реализует господствующую волю, а объект подчиняется ей.
Властно-волевой момент. В условиях государственной организация общественной жизни обеспечивается необходимое вмешательство государственной власти в социальные отношения.
Социальное управление нуждается в механизме его реализации. В роли такового выступает определенная группа людей, организованно оформленная в виде соответствующих органов управления, или же отдельные уполномоченные лица. Их деятельность называется управленческой.
Управленческое решение составляет главное средство управляющего воздействия, с помощью которого обеспечивается нормальное функционирование управляемых систем. Признаком управленческого решения является его непосредственная направленность на систему организации коллективного труда.
Управление, в социальном смысле:
в широком смысле как механизм организации общественных связей. Задачи и функции управления выполняют все государственные органы, независимо от конкретного назначения, и общественные объединения;
в социальном смысле как государственное управление – специфический вид государственной деятельности, отличающий ее от иных проявлений (законодательной, судебной), а также от управления деятельностью негосударственных формирований (коммерческие структуры) и общественных объединений.
В настоящее время в учебной и научной литературе (в том числе и в данной работе) понятия «муниципальное управление» и «местное самоуправление» используются как тождественные. Термин «муниципалитет» (нем. Munizipalitat) имеет троякое значение: 1) система местного самоуправления, совокупность различных структур местного самоуправления; 2) выборный орган в системе местного самоуправления; 3) здание или система зданий, где расположен выборный орган местного самоуправления.
Муниципальное управление — это научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление региональными социально-экономическими системами.
Система муниципального управления формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципального образования и муниципального хозяйства).
Принцип самоуправления — это правило, которым необходимо руководствоваться при разработке форм народовластия. Этот принцип обеспечивает организацию деятельности населения для самостоятельного и под собственную ответственность решения вопросов местного значения.
Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации и в их звеньях (городах, сельских поселениях, административных районах) должно осуществляться с учетом исторических, природных, экономических, демографических условий и особенностей, а также местных традиций.
Муниципальное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.
«Муниципальное управление» как комплексная дисциплина, изучающая муниципальное управление и закономерности его функционирования, с одной стороны, выступает как самостоятельная, а с другой стороны, она тесно связана с другими науками и опирается на полученные ими результаты.
Использование экономических наук дает возможность проводить экономические оценки деятельности органов муниципального управления, анализировать состояние экономической базы муниципального управления.
Исторические науки дают возможность охарактеризовать эволюцию муниципального управления, его условий и прогнозировать социальные процессы, происходящие в муниципальном образовании.
Социология вносит вклад в теорию и практику муниципального управления через изучение функционирования общественных институтов, без которых невозможно эффективное управление на муниципальном уровне.
Политология обеспечивает знаниями о политическом поведении населения, а также о взаимодействии местных органов власти с политическими партиями и движениями.
Муниципальное управление требует использования системного подхода.
Муниципальное управление как особая дисциплина имеет свои понятия, категории, свою терминологию.
Так, термины «муниципальный», «местный» применяются в отношении органов местного самоуправления на всех уровнях. Понятие «муниципальная собственность» характеризует собственность муниципального образования. Муниципальная служба — это профессиональная деятельность работников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления.
Содержанием муниципального управления являются все процессы управления социально-экономическими системами и объектами муниципального образования.
Субъект муниципального управления – это население муниципального образования и образованные им органы местного самоуправления.
Объект муниципального управления – это муниципальное образование со всеми его структурами, связями, отношениями, ресурсами.
Специфика муниципального управления определяется, прежде всего, особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, «нравственную» эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль за деятельностью органов муниципального управления).
В настоящее время местное самоуправление в России находится, по существу, в состоянии перехода от системы «местных Советов» к системе местного самоуправления. В ходе формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих основных проблем:
mirznanii.com
Государственное и муниципальное управление – это функции
Понятие «управление» подразумевает функцию сложных организованных подсистем в любом смысле, обеспечивающих устойчивость их структуры, стабильность режима функционирования, предназначенного для реализации программных целей. Объектами власти выступают вещи, явления, разнородные процессы, все люди, а субъектом всегда будет человек или коллектив. Государственное и муниципальное управление – это движущая сила реализации политических намерений.
В современных политических условиях в системе распределения общественных дел выделяются три составные разновидности социального строя: общественное, муниципальное, государственное. Рассмотрим их детально.
Общественное управление исполняется внутри и в границах объединений граждан через руководящие органы, которые создаются ими на основании принципов самоуправления, с применением локально-правового регулирования. Оно дополняется территориальным административным устройством, чётко определённым законом и связанным с обязательной регистрацией объединений, постоянным надзором и контролем их деятельности.
Муниципальное управление – это вид местного самоуправления. Оно выступает в роли публичной власти, наиболее близкой к населению, и обеспечивает защиту интересов граждан, которые зависят от совместного проживания на общей территории.
Государственное управление является главной сферой действия и применения установленных норм административного права. Оно действует в качестве формы реализации преимуществ власти и при помощи государственных органов, должностных лиц во всей системе социального устройства. В узком смысле под этим термином понимают только один уникальный вид деятельности, связанный с осуществлением исполнительной власти как одной из необходимых ветвей. В широком смысле сочетанием «государственное муниципальное управление» называют деятельность административных органов страны всех работающих ветвей государственной власти.
Все виды деятельности государства можно поместить в три группы относительно их места в системе реализации власти, качества содержания и форм выражения.
Рядовые консолидированные формы принято называть ветвями государственной власти. По внутреннему содержанию работа органов каждой ветви представляется сложной и состоит из нескольких форм. Государственное и муниципальное управление – это деятельность представительных органов, для которых основной (определяющей) отраслью служит законодательная власть.
Видовые специализированные формы вытекают из трёх ветвей политического устройства. Государственное и муниципальное управление – это функция аппарата власти, реализуемая прокурорской сферой, функционированием Счётной палаты, работой Уполномоченного по правам человека, органов Центризбиркома и других институтов.
Функциональные формы содержат специфические функции правоохранительных и других общественных органов, совершающих следствие, оперативно-розыскную правовую деятельность.
Государственное и муниципальное управление – это фактор, выполняющий важнейшую роль при изучении работы державного обустройства вкупе с методами наблюдения за ними, различными частными методиками, изучением документов, статистических цифр, отчётов, сообщений средств массовой информации.
fb.ru
Государственное и муниципальное управление как специальность высшего профессионального образован (стр. 1 из 5)
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«СЕВЕРО-КАВКАЗСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Курсовая работа
на тему:
«Государственное и муниципальное управление как специальность высшего профессионального образования»
Выполнила студентка
Факультета ГМУ
Группы
Научный руководитель
Ростов-на-Дону
2009
Содержание
Введение………………………………………………………………………………. 3
1.Государственное устройство и управление……………………………………. 5
1.1 Государственное устройство современной России…………………………. 5
1.2Функции государства, задачи и методы государственного управления… 7
2. Государственное и муниципальное управление: о настоящем и будущем специальности………………………………………………………………………. 9
2.1Становление специальности ГМУ……………………………………………. 9
2.2. Становление специальности “Государственное и муниципальное управление” в рамках высшего профессионального образования……………13
3 .Требования к подготовке специалиста и его виды деятельности…………..20
3.1Направления и виды деятельности специалиста…………………………….20
3.2 Требования к подготовке специалиста……………………………………….23
Заключение ………………………………………………………………………… 25
Список литературы……………………………………………………………….. 26
Введение
Не будет большим преувеличением утверждение о том, что качество государственного управления определяется прежде всего качеством кадрового состава работников органов управления, запасом имеющихся у них профессиональных знаний и способностью применять их в своей деятельности.
При этом профессионализм людей, занятых в государственной службе, предполагает не столько так называемое “отраслевое” знание, сколько знание и понимание механизмов взаимодействия государства, общества и отдельных граждан в период радикальной замены всех ранее действовавших на новые. Понимание необходимости организации работы государственного аппарата по-новому привело к введению такого социального института как «государственная служба».
В целях более быстрого становления современной, соответствующей российским реалиям государственной службы еще в 1991 году было принято решение о создании системы специализированных учебных заведений (кадровых центров, впоследствии преобразованных в региональные академии государственной службы), главной задачей которых были определены подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих.
Чуть позже, в начале 1992 года, в классификатор специальностей высшего профессионального образования была введена специальность “государственное и муниципальное управление”.
Актуальность выбранной темы обусловлены всем выше перечисленным и особой ролью в современном, все усложняющемся мире науки об управлении – менеджменте – и специалистам этой профессии — менеджерам.
Управление необходимо на любом уровне: предприятия, банка, учебного заведения, больницы, государства, города и т.д.
Соответственно этому может быть производственный, финансовый, социальный, государственный, муниципальный и другой менеджмент.
Давно известно, что негодный управленец может в короткие сроки привести предприятие к банкротству, а талантливый менеджер – к успеху. То же относится и к городу. Управлять современным городом ничуть не легче, чем самым крупным промышленным предприятием. Менеджмент как наука об управлении тесно связан с экономикой. Крупнейшие капиталистические фирмы держат в штатах профессиональных экономистов и менеджеров, готовят кадры менеджеров в университетских центрах. Без современных знаний в области экономики и менеджмента эффективное хозяйствование невозможно.
К современному менеджеру предъявляются исключительно высокие требования. Он должен разбираться в вопросах экономики, политики, финансов, права, человеческой психологии, уметь работать в коллективе, ясно и логично излагать и защищать свои мысли, хорошо знать конкретную сферу своей профессиональной деятельности, быть всесторонне развитым, цивилизованным, культурным человеком. Для городского (муниципального) менеджера особое значение имеет работа с людьми, с населением. Ведь городская власть существует для блага людей и может эффективно функционировать только опираясь на поддержку населения. Задача будущих менеджеров — быть на высоте современных
требований.
Поэтому цель курсовой работы подробное изучение государственного устройства и управления, становление специальности “Государственное и муниципальное управление” в рамках высшего профессионального образования, требования к подготовке специалиста и его виды деятельности.
Для достижения данной цели ставятся следующие задачи: изучить:
— Государственное устройство современной России
— Функции государства, задачи и методы государственного управления
— Становление специальности “Государственное и муниципальное управление” в рамках высшего профессионального образования
-Направления и виды деятельности специалиста
— Требования к подготовке специалиста
1. Государственное устройство и управление
1.1 Государственное устройство современной России
Согласно Конституции РФ, принятой на всенародном референдуме в 1993 году, Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1).
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина –обязанность государства (статья 2). Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (п.1 статьи 3). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ (п.2 статьи 4).
Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (п.1 статьи 7).
В Российской Федерации признается идеологическое и политическое многообразие и многопартийность. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (статья 13).
Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (п.1 статьи 14).
Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Федеральными органами государственной власти являются Президент
РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (статья 10). В других статьях Конституции излагаются функции, полномочия и порядок формирования каждого из перечисленных органов. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п.2 статьи 10).
Как федеративное государство, РФ состоит из 89 субъектов федерации. Ими являются республики (21), края (6), области (49), города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область (Еврейская), автономные округа (10) – статья 65. Все субъекты РФ равноправны (п.1 статьи 5). Конституция определяет перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации (статья 71) и вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (статья 72). Установлено, что по вопросам, не перечисленным в статьях 71 и 72, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (статья 73).
Местную власть в РФ осуществляют органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (статья 12).
1.2Функции государства, задачи и методы государственного управления
В чем состоят функции, обязанности государства, что такое государственное управление, какие задачи оно должно решать, чем и как управлять ? Функции государства могут быть разделены: на внутренние и внешние.
К внутренним функциям государства относятся:
а) защита прав и свобод граждан, их жизни, достоинства, собственности;
б) государственное регулирование экономики, хозяйственной деятельности;
в) государственное регулирование социальной сферы, культурной, научной и иной деятельности;
г) карательная функция – подавление покушений на государственный строй, собственность, жизнь, права и свободы граждан, нарушений общественного порядка.
В решении этих задач государство использует методы административного и экономического регулирования, а также методы идеологического воздействия. Административные методы – издание обязательных для исполнения законов, система наказаний за их несоблюдение. Экономическое регулирование – система налогов, таможенных сборов, бюджетное финансирование, система акцизов, социальных и других льгот, с помощью которых поддерживаются или ограничиваются отдельные виды деятельности. Идеологическое воздействие осуществляется через средства массовой информации и имеет целью воспитание в гражданах чувства патриотизма, гордости за свою страну, желания содействовать ее процветанию. Одним из средств воспитания патриотизма является использование государственной символики.
В то же время, государство не должно вмешиваться в личную жизнь граждан, если это не затрагивает интересов других граждан или общества, в деятельность хозяйствующих субъектов, политических партий, общественных, религиозных и других организаций, если они ненарушают закон.
mirznanii.com
Муниципальное управление — Википедия
Материал из Википедии — свободной энциклопедии
Текущая версия страницы пока не проверялась опытными участниками и может значительно отличаться от версии, проверенной 10 августа 2013; проверки требуют 7 правок. Текущая версия страницы пока не проверялась опытными участниками и может значительно отличаться от версии, проверенной 10 августа 2013; проверки требуют 7 правок.| Эта статья или раздел описывает ситуацию применительно лишь к одному региону, возможно, нарушая при этом правило о взвешенности изложения. Вы можете помочь Википедии, добавив информацию для других стран и регионов. |
Муниципальное управление — это основная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.
Внутри муниципального управления, так же, как и на общенациональном уровне, может существовать принцип разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках главы (мэра), законодательная — в руках городского совета, и судебная — в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.
Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:
- муниципальный орган не создает законов, это прерогатива государственных зако
ru.wikipedia.org
Государственное и муниципальное управление 3
Содержание
Введение
1. Описание научно-технологической подсистемы системы государственного и муниципального управления 3
2. Определение места исследуемого органа власти (управления) в институциональной подсистеме системы государственного и муниципального управления 12
3. Проектирование организационно-функциональной системы органа государственного (муниципального) управления (власти):
3.1 Описание нормативно-правовой подсистемы 15
3.2 Проектирование функционально-структурной подсистемы 19
3.3 Исследование коммуникативной подсистемы 27
3.4 Анализ профессионально-кадровой подсистемы 28
4. Управление основными хозяйственными комплексами в системе государственного и муниципального управления – на примере комплекса, близкого по профилю деятельности Департамента промышленности, транспорта, связи и энергетики Курганской области 33
Заключение 38
Список используемых источников 39
Введение
Областью исследования является система государственного управления Курганской области, а в качестве объекта исследования выступает Департамент промышленности, транспорта, связи и энергетики Курганской области.
Цели исследования:
1. разработка модели организационно-функциональной системы органа государственного (муниципального) управления (власти), в основе которой лежат определенные систематизирующие блоки;
Рис. 1.Модель организационно-функциональной системы органа государственного (муниципального) управления (власти).
2. систематизация и углубление теоретических знаний по дисциплине «Система государственного и муниципального управления»;
3. приобретение практических навыков системного проектирования – на примере отдельной организации.
Задачи курсового проектирования:
1. раскрыть теоретические вопросы государственного и муниципального управления;
2.определить место объекта исследования в институциональной подсистеме государственного управления и разработать модель организационно-функциональной системы базовой организации, с учетом требований теоретических предпосылок изучаемой дисциплины.
1. Описание научно-технологической подсистемы системы государственного и муниципального управления.
1.1 Закономерности управленческого воздействия на общество.
Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Особые качества того или иного человека при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становятся предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Родительская власть в семье или власть главаря преступной банды имеет не публичный, а персональный, личный характер. Публичная власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями . Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная — первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни. Социальные различая между государственной и муниципальной коренятся в том, что одна власть действует от имени всего народа, а другая — от имени сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был (за рубежом некоторые большие города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус муниципального образования, превосходят по численности населения многие государства). Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат. Различия государственной и муниципальной публичной власти находят свое продолжение в различиях государственного и муниципального управления.
1.2 Современная сущность государственного и муниципального управления.
В современной науке и практике существуют различные подходы к пониманию места и роли государства в общественной жизни. В этих подходах отражается различие в представлениях об основной направленности его деятельности, о соотношении государства и общества, государства и отдельного гражданина. Наиболее широко распространено юридическое понимание государства как оружия подавления, института власти, политической структуры. Такое понимание государства является результатом его извращения на различных исторических этапах социальными группами, классами и т.д., захватившими власть, для обоснования перед населением творимого ими произвола. На современном этапе такой подход оправдывает деятельность отдельных государственных чиновников и попытки использования государственного аппарата в интересах олигархических групп. Следствием этого зауженного и даже искаженного понимания государства являются коррупция иные негативные явления.
Более правильным было бы говорить о государстве как о форме и способе организации жизни людей. Как общественный феномен государство возникло недавно, как следствие утраченной способности общества к самоорганизации. При таком подходе акцент делается на организующей, структурирующей роли государства. Оно позволяет обосновывать функции государства, структуру государственного аппарата, концепцию государственной службы, действующих в интересах народа, ориентированные на гармонизацию общественной жизни. Общепризнанными признаками государства являются: наличие особой системы органов и учреждений, осуществляющих функции государственной власти; право, закрепляющее определенную систему норм, санкционированных государством; определенная территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства. Основное назначение государства — в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.
Государственное управление одновременно зависит от других видов социального управления. Если нет соответствия государственного управления потребностям жизни, то не следует ожидать, что государственное управление способно придать общественному развитию необходимую динамику. Государственное управление осуществляется в масштабе всего общества, где в осуществлении политики участвуют профессиональные чиновники.
Анализ российского и зарубежного опыта показывает, что структура государственных органов может быть эффективной и устойчивой, если ее подкрепляет система местного управления и самоуправления. Так как практически все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы. Люди в большинстве своем оценивают государственное управление, государственную политику главным образом через призму удовлетворения своих жизненных потребностей.
Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным — обязательностью его решений для населения муниципального образования. Вместе с тем самоуправление власть, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти. Для реализации своих полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление имеет собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности. Муниципальная власть требует обязательного наличия представительства населения, т.е. она является выборной.
Государственное и муниципальное управление это:
1) умение добиться высоких общественных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей;
2) вид деятельности по руководству людьми и организациями;
3) специфичная область человеческого знания, помогающая осуществлять эту деятельность;
4) определенная категория государственных служащих, социальный слой тех, кто осуществляет работу по управлению; специфичный вид трудовой деятельности;
5) комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность работников в процессе совместного труда, это необходимое условие их функционирования.
Функции менеджера государственного и муниципального управления состоят не только и не столько в решении текущих организационных вопросов, а прежде всего в анализе, оценке и прогнозирование развития политических и социально-экономических процессов; объективном информирование высшего руководства страны о положении дел на вверенном им участке.
1.3 Социальный механизм формирования и реализации государственного и муниципального управления.
mirznanii.com
Государственное и муниципальное управление — публичное управление
ЧиркинВ.Е.
Ч-64 Государственное и муниципальное управление: Учебник. — М.:Юристъ,2003.-320с.
ISBN 5-7975-0623-8 (в пер.)
Учебник предназначен для введения в специальность студентов, обучающихся по специальности «государственное и муниципальное управление». Это комплексное издание, в котором освещаются различные управленческие структуры и процессы, рассматриваются вопросы эффективности управления, взаимосвязи и своеобразия различных управленческих институтов, соотношение государственного и муниципального управления.
Для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция». Будет полезен для сотрудников органов управления.
УДК 351/354(075.8) ББК 67.401
ISBN 5-7975-0623-8 © «Юристь», 2003
© Чиркин В.Е., 2003
ПРЕДИСЛОВИЕ
Подготовка по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление» предполагает изучение многих общегуманитарных (например, философия), общепрофессиональных (теория управления) и специальных (административное право и др.) дисциплин. Данный учебник призван дать студенту. — будущему менеджеру— общее представление о своей специальности. Подобного рода комплексных учебных пособий нет ни в России, ни за рубежом, да и сама эта специальность введена в российских вузах сравнительно недавно (в 2000 г.).
В учебнике автор использует в основном российский материал, но для сравнения привлекаются данные и по другим странам. В ходе изучения выявляются позитивные и негативные стороны различных управленческих структур и процедур, рассматриваются вопросы повышения эффективности управления, своеобразные и необходимые взаимосвязи в деятельности различных управленческих институтов, в том числе различия и взаимосвязи государственного и муниципального управления. Правильное решение задач управления снижает необходимый для общества уровень затрат на управление.
В учебнике принят широкий подход к управлению’, которое выходит за пределы собственно администрирования. Думается, что это наилучшим образом способствует подготовке менеджеров в различных областях общественной жизни.
Глава 1 — ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА
Государственное и муниципальное управление — публичное управление
Понятие управления.Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов). С этих позиций даже тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление. Однако под управлением чаще всего понимают не стихийное, а целенаправленное воздействие со стороны людей (созданных ими устройств) на те объекты, которые поддаются регулированию. Далеко не все объекты, события, состояния могут быть предметом управления людей (например, космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно. Не все цели могут быть достигнуты при управлении (например, в сфере управления погодой). Поэтому применяя управленческие меры, нужно ставить реальные цели.
Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (управление автомобилем). Дрессировщик управляет поведением животного, регулирует свое поведение человек, сдерживая гнев или раздражение, и т.д. .
Управление направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным. Однако не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает результат, к которому стремился управляющий субъект. Иногда принимаемые им меры не дают никакого результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствует, ‘просто воздействие не достигло желаемой цели.
Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейное: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но есть и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Эти связи очень важно учитывать особенно в публичном управлении: реакция населения на управленческие меры органов государственной власти и муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. К тому же субъекты и объекты управления в этом процессе могут поменяться местами: объект становится субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться с точки зрения кибернетики как управление, в них может быть цель (в результате забастовки администрация предприятия повышает заработную плату), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействий) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.
Различные вопросы управления (часто без употребления этого слова, заменяемого другими) изучаются многими отраслями знания. В данном учебном пособии речь идет только об управлении в обществе на уровне страны и муниципального образования. В нем не рассматриваются способы управления в международном сообществе, которое тоже поддается различным способам управления (Организация Объединенных Наций, ее органы пресекают агрессивную войну или посылают миротворцев в «горячие точки» планеты): Не говорится об управлении и в тех странах, которые выступают лишь как географические понятия, а также управлении в местных племенных образованиях, которое не является муниципальным. В учебнике речь идет об управлении в государственно-организованном обществе. В любом обществе существует множество разновидностей управления, например управление техническими системами, железнодорожным движением, процессами в ядерных реакторах. Такое управление также осуществляется в государственно-организованном обществе, а не вне его. В учебнике речь идет об общественном, социальном, а не техническом управлении (например, работа авиадиспетчеров) и не о личном, персональном управлении (использование родительской власти в семье для управления поведением детей).
В свою очередь, социальное управление многолико. В учебном пособии рассматриваются не все разновидности социального управления, существующие в стране. В нем говорится только о публичном (государственном и муниципальном) управлении, т.е. об управлении при использовании публичной государственной власти (от имени всего общества) и об управлении в масштабах муниципального образования (села, города, района и т.д.), т.е. при использовании публичной власти от имени соответствующего территориального коллектива.
Социальное управление.Любой коллектив (а общество — наиболее всеобъемлющий коллектив в государственных границах) имеет общие интересы и, следовательно, общие цели (например, поддержание определенного порядка, недопущение анархии и распада общества). В связи с этим в обществе появляются «общие дела», их необходимо решать, управлять событиями (теми, которыми можно управлять). Для регулирования жизни в различных обществах-коллективах создаются особые органы (в племени — советы вождей, старейшины, в государственно-организованном обществе — парламенты, правительства и т.д.).
С другой стороны, общество всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, крестьяне, предприниматели), национальных (этнических) общностей, множества объединений (партии, профсоюзы, женские организации). В обществе действует также множество институтов экономического и социального характера (хозяйственные монополии, акционерные общества, трехсторонние организации работников, работодателей и государства). Свою роль играют выдающиеся личности и др. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенные цели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.
В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Их необходимо регулировать, иначе общество не сможет функционировать как целостный организм. Оно в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для обеспечения его развития. В конечном счете это происходит в результате социального управления, путем применения социальных стимулов, средств, механизмов. Действуя во имя своих интересов и вместе с тем выполняя «общие дела», различные группы, организации, институты, личности участвуют в изменении и развитии общества, т.е. в управлении им, если слово «управление» понимать в широком общесоциологическом смысле.
Политическое управление обществом осуществляется в результате деятельности политической системы общества. Это политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего право), политический режим, политическая идеология. Политическая система в концентрированном виде отражает наиболее важные интересы различных социальных групп и возводит их на уровень политики. Суть функционирования политической системы —
упорядочение общественных процессов, введение их в определенные рамки на базе легальных (т.е. дозволенных законом) форм борьбы (состязательности) и сотрудничества (в том числе путем компромиссов). Политическая система обеспечивает одно из важнейших составляющих управления — регулирование общественных отношений политическими средствами, но она не может обеспечить целевую, заранее заданную деятельность. В ее составе слишком много противоборствующих объединений и институтов, и регулирование отношений объективно осуществляется в борьбе разных сил и тенденций, в поисках компромиссов, принимаемых различными социальными и политическими силами. Такие компромиссы выражают лишь самые общие цели всего общества — экономическое развитие, недопущение распада общества и т.д.
Задача конкретного целевого регулирования общественных процессов, т.е. ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий — развитие транспорта, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем применения публичной власти, которая сосредоточена в руках определенных институтов политической системы. Прежде всего это государство, выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управление обществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др.
На местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы. Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, — местный «парламент», глава муниципального образования — местный «президент», его администрация — местное «правительство», департаменты — местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады — судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).
Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем на местах могут действовать и Другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах — губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местax. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено — субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного само-управления.
Государственное и муниципальное управление, как оно охарактеризовано выше, это — широкая, политологическая трактовка управления. В нем участвуют все ветви власти: законодательная (нормо-творческая в местном самоуправлении), исполнительная, судебная (в муниципальных образованиях, как говорилось, этой ветви нет), Другие органы, которые многими исследователями считаются не входящими ни в одну ветвь (например, прокуратура, органы конституционного контроля, избирательные комиссии, уполномоченные парламента, в частности, по правам человека, и др.)1. В более узком, специальном смысле под государственным и муниципальным управлением понимается ограниченная сфера деятельности государственных и муниципальных органов: административная, исполнительно-распорядительная деятельность. Она осуществляется не всеми, а лишь исполнительно-распорядительными органами, относящимися к ветви исполнительной власти. Если применить такой подход, то это будет означать изучение лишь управленческой деятельности администрации муниципального образования. Остальные органы (в том числе представительный орган) и процедуры (например, непосредственная демократия) будут исключены.
В данном учебнике государственное и муниципальное управление рассматривается в широком значении. Это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти. Такой широкий
1 Иногда говорится о других ветвях государственной власти: учредительной, контрольной, президентской и др. Называют также «власть прессы», средств массовой информации («четвертая власть»), но это не государственная власть.
подход к управлению, на наш взгляд, более соответствует подготовке менеджеров, чем специализированный юридический подход.
В отличие от других возможных форм управления (в семье оно, например, осуществляется при использовании родительской, т.е. личной, власти, а во многих коллективах (например, в общественном объединении) — путем применения корпоративной власти организации, моральных установок, запретов и ограничений) государственное и муниципальное управление это публичное управление в обществе и территориальном коллективе на основе использования публичной государственной и муниципальной власти.
Публичная власть в государственном и муниципальном управлении.Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако для возникновения публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или их группировок.
Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Родительская власть в семье или власть главаря преступной банды имеет не публичный, а персональный, личный характер. Публичная власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная — первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни. Эти две разновидности публичной власти обладают многими общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и применять принуждение. Обе они обладают особым аппаратом — коллективом людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) — государственным и муниципальным.
Вместе с тем каждая из этих двух разновидностей имеет свои особенности. Они коренятся в том, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная — от имени сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был (за рубежом некоторые большие города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус муниципального образования, превосходят по численности населения многие государства). Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.
Различия государственной и муниципальной публичной власти находят свое продолжение в различиях государственного и муниципального управления.
Публичное управление. Публичная власть — явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними.
Публичное управление — это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще — чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление — разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими.
Структурность и бесструктурность в государственном и муниципальном управлении.Общество и муниципальное образование — сложные системы, где действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество и муниципальное образование управляется структурно-бесструктурным способом. Органы государства и муниципального образования задают управлению структурность, но помимо них в обществе, муниципальном образовании действуют другие факторы (экономического, социального, идеологического и т.д. характера), оказывающие свое влияние в том числе и на управление. При структурном управлении информация (включая указания и иные управленческие акты) распространяется адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация, распространяясь свободно или по случайным цепочкам (через соседей, бывших однокурсников и т.д.), может оказывать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника он не может. Тогда используется бесструктурное управление: вокруг начальника, например через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. Это — шутливый пример. На деле многие процессы социального управления в обществе и в муниципальном образовании имеют бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы — рождения, смерти и т.д.), и органы государства и муниципального образования могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые — вообще не могут.
Принципы государственного и муниципального управления.Исследователи называют различные принципы управления и их неодинаковое число (наибольшее, 14, названо французским автором А.Файолем). Подавляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к государственному и муниципальному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате складываются следующие принципы государственного и муниципального управления.
1. Публичная власть управляющего. Для государственного и муниципального управления необходимы право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муниципального управления неодинаковы.
2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.
3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.
4. Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства или муниципального образования есть и иные интересы, но во время исполнения служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.
5. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.
6. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.
7. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные).
8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.
9. Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством.
Субъект, объект и содержание государственного или муниципального управления.Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной властью (правда, несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган — совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.
Объект государственного и муниципального управления — это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.
Таким образом, государственное и муниципальное управление — это особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональных началах. Это приводит к установлению прямых и командных, обязывающих объект связей, но по общему правилу с учетом обратных связей объект — субъект. Под влиянием обратных связей действия субъекта могут измениться.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия — не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов и т.д., за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.
Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного и муниципального управления и каждый из них — те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.
Для достижения разных целей используются разные способы. Техническое управление дорожным движением со стороны государственной инспекции по безопасности дорожного движения или деятельность администрации муниципального образования по ремонту школы совсем не то, что управление обществом путем принятия законов парламентом или утверждение бюджета муниципального образования его представительным органом. Управление путем принятия судебных решений отличается от управления, осуществляемого заведующим отделом администрации муниципалитета, деятельность Уполномоченного по правам человека совсем не та, что протест прокурора на незаконное решение органа местного самоуправления, и т.д.
Элементы государственного и муниципального управления. Всистеме управления важнейшее значение занимают его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе (например, быстро построить коммунизм в Китае путем «большого скачка» в 70—80-х гг. XX в.).
Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении- возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.
Для достижения успеха важное значение имеет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления).
Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они весьма различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.
Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.
В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты, tie имеющие публичного характера. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).
Прямые и обратные связи в управлении. Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект — это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.
Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, взаимопомощи по осуществлению единых целей государственного или муниципального управления.
Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организатора демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта — реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет декларацию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения .(продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый, план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.
Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеют место искажения. В рецепторах происходит отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий субъект.
Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение модифицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный Цикличный характер, изменяется лишь их содержание в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «ввод (информация) — вывод (решение)».
Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.
megaobuchalka.ru
